鹿野:关于强制性计划生育若干鲜为人知的史实
2018-08-17 17:08

  通过认真考察相关史实我们可以发现,强制性计划生育的开端是1979年,而不是通常所认为的1980年,这之前的自愿节育已经极大降低了生育率;实行强制性计划生育实质是那时候希望能够立竿见影的改善人民生活与防止包产到户后人口失控的一项配套性措施,有一定的必然性和合理性;其在当时的主要问题不是减少了多少人口而是加剧了人口结构本来就存在的若干问题。

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  近日来,中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、中国人口学会副会长张车伟在接受采访时指出,中国的生育率下降的太快,要彻底放开。各地也纷纷出台了鼓励生二胎的政策。随即,不少人便质疑历史上强制性计划生育政策出台的合理性与必要性。

  笔者认为,历史上强制性的计划生育政策的确不是没有问题,但是我们在探讨这个问题时首先应该弄清楚相关史实,不能够违背事实的捕风捉影,人云亦云。在这里,笔者想简单的介绍一下自己了解的一点相关情况。

  首先需要说明的问题是,现在不少人认为改革前没有计划生育,甚至宣称“改革后的计划生育让中国少生了4亿人”。一些批评的人也从这个角度立论。可事实上,中国在改革前并非完全没有计划生育,甚至“计划生育”这个概念就是提出的。只不过当时认为仅仅应该通过免费发放避孕药和鼓励只生二胎等自愿措施来节制生育,决不能采取罚款等强制措施:

  【1973年12月,在北京召开第一次全国计划生育工作汇报会,国务院副总理,国务院业务组成员、计划生育领导小组组长出席了会议。会上交流了各地开展计划生育工作的经验,传达了关于“避孕药和避孕工具不要钱还不行,还要送货上门”的指示。……1976年12月,在北京召开了第三次全国计划生育工作汇报会,国务院副总理兼国务院计划生育领导小组组长吴桂贤出席了会议。会议汇报了计划生育工作的新进展。栗秀线)关于人口规划,按“晚、稀、少”的有关政策安排生育计划,主张人口有计划地增长,不是指标越低越好;(2)推广综合节育措施,根据具体情况,让群众自己选择,以达到避孕目的为标准;(3)对少数民族地区开展计划生育问题,国务院1971年51号文件精神,由各省、自治区党委研究决定;(4)关于避孕药具供应及经费的管理等。

  国家人口和计划生育委员会编,中国人口和计划生育史,中国人口出版社,2007.9,第117页】

  虽然这些政策相当温和,但是在1970到1978年中国的生育率已经大幅度下降,平均每个妇女生育的人数在短短八年间从5.81个下降到了2.72个:

  另一个方面是,现在不少人把1980年致全体党团员关于计划生育的公开信视作实行强制性计划生育和独生子女政策的开端,甚至有些人将1980年称为“计划生育元年”。但如果要是我们考察一下《年谱》等相关历史文献,就会发现生育政策的转折是1979年,而不是1980年的《公开信》。

  具体说来,在1978年8月会见奥地利客人的讲话当中,其仍然强调要坚持建国以来的自愿模式的计划生育政策,采用宣传教育说服的方法,不能使用强制命令:

  【(1978年)8月6日上午,会见奥托·雷施为团长的奥地利中国研究会代表团。在谈到中国人口问题时指出:这个事情也有一个习惯的势力,特别是农村。中国历史上就以多子多孙为幸福。我们建国以后就提出了人口问题。现在,我们国务院、各级地方政府有专门的机构管这个事情,包括宣传。我们采取了一些具体措施,节制生育的药品、手术都是免费提供。这个事情我们搞了很多年了,所以现在有一点成绩,但还要努力,还要做很多工作,特别是说服工作,这个事情搞命令主义是不行的。

  中国中央文献研究室编;冷溶,汪作玲主编;阎建琪,熊华源副主编,年谱(1975-1997)(上,)中央文献出版社,2007.09,第353页】

  但是仅仅过了几个月以后,就在一系列里讲话中强调要用行政、法律和经济等办法,也就是强制手段来实行计划生育,独生子女政策也是在1979年正式提出来的。同年,除了新疆和西藏以外,全国其他省区均颁布了采用强制手段推行计划生育政策的文件:

  【1979年2月9日,在一份《对控制人口增长的建议》的报告上批示说:“建议好好议一下,规定一些政策,以限制人口增长,看来是必要的。”3月23日,在中共中央政治局会议讲话中又说:“人口增长要控制。在这方面,应该立法,限制人口增长”。(《年谱(1975-1997)》,第488、497页。)特别是5月份,听取各大区汇报,汇报到计划生育时,插话说:“力争人口降到千分之五,用行政的、经济的办法都可以,只要能降下来,就是最大胜利。”……1979年不到一年的时间,全国29个省、市、自治区中有27个都出台了本省的“计划生育暂行条例”,明确规定用经济的、行政的和法律的手段限制居民的生育。

  梁中堂著,中国计划生育政策史论=China population problbm,中国发展出版社,2014.09,第357页】

  那么,为什么会出现这种转折呢?不少人认为是发展经济的需要。事实上,这也的确是计划生育政策转向强硬的最重要的因素。更准确地说,是因为1979年起发展经济成为了最大的政治正确,而抚养子女是大多数家庭支出当中最重要的一项,减少需要抚养子女的人数,就可以让人们立竿见影的感到经济的发展和生活的改善。像本人就在1986年同墨西哥总统的谈话中指出,如果不搞严厉的计划生育政策,让中国人口增长率继续维持在毛时代15~20‰的水平,那么人民的生活就不会有什么改善:

  【80年代中期,我国的计划生育政策受到了来自各方面的非议和压力。同志从国家发展的大局出发,表示了自己坚定不移的信念。1986年12月,他在会见墨西哥总统德拉马德里时说:“中国的事情难办,人太多,这个问题非解决不行。我们实行计划生育,控制人口增长取得了很好的效果。但美国国会却通过决议指责我们的人口政策。这是用心不良,是干涉。这是他们的社会本质决定的。当老大当惯了,到处指手划脚。他们说他们讲人道,我们不人道。其实他们是让中国走投无路,发展不起来,永远处于落后状态。很简单,如果中国人口增长率仍在百分之一点五或百分之二的话,这样经济发展取得的成果都会被人口增长所吃掉。”

  国家计划生育委员会宣教司编,人口思想学习研究文集,中国人口出版社,1998.8,第300页】

  不过除了这个因素以外,还有两个因素经常被很多人所忽视。一方面,1978年及以前之所以不使用罚款等强制手段推行计划生育,其实有一个很重要的原因是从中苏论战开始,中国方面就一直把苏联采取的一些经济和行政处罚措施称之为“修正主义”和“对人民群众的专政”进行严厉批判,因此强制手段在当时是没有合法性的。而70年代末,在整顿经济秩序的时候明确提出应该采取一些强制手段,这为强制性计划生育的出台清除了理论障碍:

  【大约从上个世纪60年代初期批判“苏联修正主义”开始,先是国有企业、政府机关和政府所属的事业单位,接着农村人民公社集体经济也都把物质奖励当作“物质刺激”,把经济处罚当作对下人农民的“关、卡、压”和对群众实行的“专政”,经过了10多年的批判。所以,1979年以前的经济领域既没有物质奖励,也没有处罚。70年代后期,党和政府因整顿经济秩序开始反省并恢复一些行之有效的规章制度。不过,令人意想不到的是,经济和行政处罚却不是首先出现在工农业生产方面,而是率先出现在国民的生育领域。生育领域成了中国建设法治社会的试验场。

  梁中堂著,中国计划生育政策史论=China population problbm,中国发展出版社,2014.09,第355页】

  另一方面,当时的农村实行了包产到户。与之相伴随的是,原来集体经济下的一部分医疗教育设施因为失去了经济基础而逐渐消亡了。同时,在包产到户初期的80年代政策还不太稳定,承包的土地基本上是按照人口一年一小调,三年一大调。这两个因素导致当时占全国人口总数80%的农民生育意愿大幅度提高,传统的在自愿原则基础上的计划生育政策很大程度上失效了:

  【1981年4月11日,即“公开信”发表半年后,中央书记处书记给陈慕华电话通知说:“自从农村实行联产计酬、包产到户的责任制以来,农村的计划生育工作出现了新情况,原来控制人口的一些办法不行了.农村人口出生率已是大幅度回升的趋势,这将给今后经济建设和社会发展带来不利的影响,其后果难以预料。建议国家农委和计划生育委员会在调查研究的基础上,提出控制人口增长的有力措施和政策,报国务院审定下发。”的这个电话通知应该是反映了等领导的指示精神。

  苏富达,刘雪松著,人是第一个可宝贵的:的人口思想和实践研究,经济日报出版社,2014.03,第380页】

  从上面的几个原因特别是最后一个原因来看,中国在80年代实行强制性计划生育有一定的必然性和合理性。因为如果要是不采取强制措施,那么农民很有可能为了多争取承包地等经济利益多生孩子,最终导致人口增长过快和生活水平下降,甚至重演1960年的饥荒也不是完全不可能的。事实上,尽管实行了强制性计划生育,80年代的妇女生育率仍在2.5左右波动。这个数字并不算低,比现在的印度还要略高一些,也没有比1978年下降多少。而且,80年代后期的严重通货膨胀也和连续好几年粮食增长赶不上人口增长有很大关系。

  当然,到90年代之后形势又和80年代有了很大的不同。1993年时中央明确提出“增人不增地,减人不减地”,让农村绝大多数人失去了多生子女的意愿。至于城市,由于全面市场化改革带来的生活压力加大和抚养成本提高,生育意愿更是低的可怜。这时候就应该及时的由限制生育转为鼓励生育,再实行强制性计划生育的确没有什么道理可言了。不过,这其实是另一个问题了,我们不能把90年代以后的情况套在80年代头上。

  笔者个人认为,就当时来看强制性计划生育真正的问题并不在于“少生了多少人口”,而主要出现在结构性方面,也就是其实行导致了中国人口结构中存在的一些不合理状况变得更加不合理。

  一方面,中国历史上就有重男轻女的传统,在农村地区尤为严重。因此,中国男孩的出生人数一直是要比女孩高的,如果要实现人口性别比例平衡,那么应该推行的是允许只有一个男孩的家庭再生一个小孩。但事实上,当时却是反其道而行之,实行的是所谓“城市一个小孩,农村一个半小孩”政策,也就是允许只有一个女孩的农民家庭再生一个小孩,这种做法必然会导致原来就已经出现不平衡的性别比例更加失衡:

  【1984年1月,主持召开了第108次会议.研究计划生育政策问题。在会议上提出:“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上。”提出“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些.经过批准有的可以生二胎。坚决制止大口子,即严禁生超计划的二胎和多胎。”4月13日,中央书记处办公会议决定国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况的汇报》以中央名义批转,即中央7号文件。该文件指出:除城市、城市郊区外,在部分农村地区逐步实行允许第一胎生育了女孩的农民夫妇再生一个的政策。

  苏富达,刘雪松著,人是第一个可宝贵的:的人口思想和实践研究,经济日报出版社,2014.03,第380页】

  另一方面,中国的地区与民族之间的生育意愿有很大差异。很多大城市以及东北和江浙等较富裕的农村本身生育率就不高,真正生育率过高的主要是边疆的少数民族,像1978年的时候新疆和西藏的少数民族妇女的生育率仍然高达4到5个孩子。因此,实行强制性计划生育工作时应该把边疆的少数民族作为重点。但事实上,当时的做法却是反其道而行之。以新疆地区为例,在1981年就在汉族中实行全面的强制性计划生育,而1992年才在少数民族中实行计划生育,而且政策也要温和很多:

  【1981年,自治区人民政府根据国家有关文件精神,结合实际情况,在汉族居民中开始全面实行计划生育政策。1981年4月4日由自治区人民政府下发的《新疆维吾尔自治区人民政府关于计划生育工作若干问题的暂行规定》(新政办[1981]32号文件)是新疆最早的关于计划生育工作的行政规范性文件。其中第二条规定:“计划生育的基本要求是晚育、少生、优生,防止生育第三胎。”“少生,即每对夫妻生育一个孩子。城市普遍要求生育一个孩子;县镇、农垦团场和汉族聚居的农村要求生育一个孩子,逐年提高一胎率。”还规定“要求生育二胎的夫妻可以有计划地安排,生育间隔三年以上”。

  1992年4月7日,自治区人民政府以政府令的形式发布了《新疆维吾尔自治区计划生育办法》(自治区人民政府令第28号)(以下简称《办法》)。这标志着计划生育工作在全区各族居民中全面展开。《办法》对新疆各族居民的生育政策做出了规定:城镇汉族居民一对夫妻只准生育一个孩子,少数民族居民一对夫妻只准生育两个孩子。农牧民一对夫妻可生育两个孩子,少数民族农牧民一对夫妻可生育三个孩子。同时还对符合条件的夫妻再生育一个孩子的情况做出了规定。

  新疆维吾尔自治区党委政策研究室编,新疆人口发展与计划生育研究,社会科学文献出版社,2013.09,第15页】

  这种做法会导致两个必然结果。一个是边疆地区的汉族人口比例会急剧下降,另一个是边疆地区的少数民族因为生育率过高,抚养困难,生活水平比汉族低很多。这很容易给民族关系造成一些消极影响。80年代后期,长期比较稳定的西藏和新疆相继出现了一些分裂分子闹事的情况,恐怕也与此不无关系。

  总之,通过认真考察相关史实我们可以发现,强制性计划生育的开端是1979年,而不是通常所认为的1980年,这之前的自愿节育已经极大降低了生育率;实行强制性计划生育实质是那时候希望能够立竿见影的改善人民生活与防止包产到户后人口失控的一项配套性措施,有一定的必然性和合理性;其在当时的主要问题不是减少了多少人口而是加剧了人口结构本来就存在的若干问题。